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[특별기고] 제52차 한미안보협의회의 과제와 동맹의 미래
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정경영
한양대학교 국제대학원 겸임교수
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이 글은 국방대 안보문제연구소 <현안안보분석> 제172호(2020. 10. 31)에 게재되었다.
서 욱 국방장관과 마크 에스퍼(Mark T. Esper) 미 국방장관이 공동 주재하고 한미 국방·외교 고위관계관들이 참석한 제52차 한미안보협의회의(SCM: Security Consultative Meeting)가 2020년 10월 14일 워싱턴 D.C.에서 개최되었다. 한미 양국은 1968년 청와대기습 미수사건인 1·21사태를 계기로 한반도 위기관리를 위해 전략협의체인 SCM과 군사위원회회의(MCM: Military Committee Meeting)를 통해 위협판단과 연합전비태세를 평가하고, 군사현안을 해결해왔다. 이 글은 올해 SCM 공동성명을 토대로 한미간 현안별 인식과 평가를 고찰하고 과제와 해결 방향을 제안하고자 한다. (출처: 대한민국 정책 브리핑, “제52차 한미안보협의회의(SCM) 공동성명(국방부, 2020. 10. 15).” http://www.korea.kr/news/pressReleaseView.do?newsId=156415421 &call_from=rsslink. (검색일: 2020. 10. 15)).
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I. 현안별 인식과 평가 그리고 과제
1. 위협판단과 연합전비태세
인식과 평가: 북한의 핵·탄도미사일의 심각한 위협을 포함 군사활동에 대한 심도 있는 판단을 하였으며, 유엔 안보리 결의에 따라 북한의 완전한 비핵화와 탄도미사일 폐기를 통한 한반도의 항구적인 평화정착을 달성하기 위해 한미간 긴밀한 공조와 협력을 지속하기로 하였다. 북한의 증대된 직접적 위협에 대응하기 위해 상시연합방위태세와 어떠한 안보 도전에 대해서도 효과적으로 대응할 준비가 되어 있다고 평가하였다. 변화된 작전환경과 한반도 및 역내 상황에 대응하기 위한 연합사 작전계획과 동맹 절차를 최신화하고 있음을 주목하였다.
미 국방장관은 한국방위에 대한 지속적이고 흔들림 없는 공약을 재확인하였으며, 핵, 재래식, 미사일을 운용하여 확장억제를 제공할 것이며, 한미 국방장관은 맞춤형 억제전략과 확장억제 공동연구 정책제안을 이행하기로 하였다. 장차전쟁은 지·해·공을 넘어 사이버, 우주영역까지 확장되는 다영역복합전이 예상되며, 새로운 위협에 대응하기 위해 사이버 위협 동향 및 양국의 정책 변화 공유, 양국 사이버사령부 간 교류와 우주 상황인식 정보공유체계 발전, 우주작전능력 향상을 위한 연습, 우주전문인력 양성 협력을 강화하기로 하였다.
과제: 북한 비핵화를 위한 우리의 대응전략은 ‘협상을 통한 북핵 폐기’, ‘사실상의 핵보유국(de facto nuclear state) 상황’, 협상 완전결렬 후 우려되는 ‘핵미사일 대량생산과 전력화’등 세 개의 시나리오를 상정하여, 시나리오별로 평화협정 체결과 북미수교, 핵 대량살상무기 전략적 타격체계 조기 구축과 나토형 핵공유, 전술핵 재배치가 없을 경우 핵무장을 통한 핵전쟁 예방 등 다양한 옵션을 동시 병렬적으로 추진해 나가야 할 것이다. (출처: Kyung-young Chung, South Korea: The Korean War, Armistice Structure, and A Peace Regime (Berlin: Lambert Academic Publishing, 2020), pp.270-272.)
2. 한미 연합훈련
평가: 한미 국방장관은 동맹의 대비태세를 강화하기 위해 한반도에서의 연합연습 및 훈련의 지속적인 필요성을 재확인하였으며, 코로나19 상황에서도 2020 후반기 연합지휘소훈련(CCPT: Combined Command Post Training)과 조정된 방식의 연중 균형된 연합훈련이 한미 연합대비태세를 강화하였다고 평가하였다. 한반도에서의 변화에 대처할 수 있도록 연합방위태세 지속 유지가 필요하며, 주한미군의 훈련을 위한 한측 시설 및 공역의 공동사용과 연합합동다목적실사격장(Combined Joint Multi-purpose Live-fire Training Complex) 개발 일정을 발전시켜 추진하기로 하였다.
과제: 정치적 이유, 훈련장 민원 등으로 한미연합전술훈련이 제한받고 있다. 주한미군이 알라스카 등 원정 사격훈련을 하는 실정이다. 한미연합훈련의 현저한 축소·조정으로 한반도에서 평화 유지 기능을 제대로 수행할 수 있을지 의문시 된다. 한미연합군의 지상군, 전술항공, 해군전력이 참가하는 지속적이고 강화된 한미연합·합동·제병협동기동훈련이야 말로 북한의 도발을 억제하고 평화를 지키는 길이다. (출처: 에이브럼스 주한미군사령관, “주한미군 철수 근거없어…한미훈련 준비태세에 필수,” 《자유아시아방송》, 2020년 7월 1일: Robert Abrams 연합사령관은 2020년 7월 1일 한미동맹재단 주최 포럼에서 지상과 공중에서 실사격 훈련과 같은 강도높은 한미연합 및 합동훈련을 실시함으로써 오늘 밤에라도 싸울 수 있는 준비태세(Fight Tonight)를 유지해야 한다고 강조했다.)
연합전술훈련이 사라지게 되면 주한미군의 존재 가치가 상실되고, 주한미군은 철수할 수밖에 없을 것이며, 결국 한미동맹은 형해화(形骸化)될 것이다.
3. 전작권 전환
인식과 평가: SCM 모두 발언에서 서 욱 국방장관은 “전작권 전환의 조건을 조기에 구비해 한국군 주도의 연합방위체제를 빈틈없이 준비하는 데 함께 노력할 것”이라고 밝힌 데 반해, 에스퍼 장관은 “전작권을 한국군 사령관에게 넘기기 위한 모든 조건을 완전히 충족하는 데 시간이 걸릴 것”이라는 입장으로 이견이 있었으며, 공동성명을 통해 “전시 작전통제권이 미래 연합사로 전환되기 전에 상호 합의된 조건에 기초한 전작권 전환계획에 명시된 조건들이 충족되어야 한다”는 점을 재확인하였다.
현 정부 출범 후 2017년 6월 한미정상회담에서 양국 정상은 “한국군으로의 조속한 전작권 전환”에 합의하였으며, 「2015년 조건에 기초한 전작권 전환 기본 계획」 과 「2018년 수정 1호」 에 따라 ① 한국군 주도 핵심군사 능력 확보, ② 북한 핵미사일 위협 대응 필수 능력 확보, ③ 전작권 전환에 부합하는 안정적인 한반도 및 역내 안보 환경 개선 등 세 가지 조건 충족과 한국군 장성이 지휘할 미래연합사의 기본운용능력(IOC: Initial Operational Capability), 완전운용능력(FOC: Full Operational Capability), 완전임무수행능력(FMC: Full Mission Capability) 3단계 검증 평가가 마무리될 때 전작권 전환이 이루어질 전망이다.
국방예산 평균 증가율은 노무현 정부 8.7% 이명박 정부가 5.5%, 박근혜 정부가 4.0%, 문재인 정부가 7.8%이다. 국방비 증액에 힘입어, 원인철 합참의장은 "우리가 조건들을 빨리 충족시키면서 전력이 신장됐고 능력도 갖춰갔다"면서 "FOC를 실시하고 특정 연도를 정하면 조건이 아닌 ‘타임 베이스’로 전환된다"고 하면서 "조건1 핵심군사능력 대부분을 확보했다고 평가하고, 조건2도 많은 부분에 진전이 있다고 평가한다"고 국정감사에서 밝혔다. (출처: 원인철, "전작권 전환 지연될 경우, 한미간 합의 수정할 필요 있다." 《파이낸셜뉴스》, 2020년 10월 8일.)
또한 조건3에 대해 판문점·평양정상회담 및 북미정상회담과 9·19 남북군사합의 이행 등을 통해 한반도 안보환경 개선과 한·중·일 3국협력사무국을 통한 동북아다자안보협력 추진, 신북방정책 추진, 동북아 팬데믹 방역협력 제안 등 역내 안보환경을 개선해왔다.
과제: 미래연합사는 창설부대가 아니다. 현재의 연합사체제를 유지하면서 사령관을 미군 4성 장군에서 한국군 4성 장군으로 조정하는 것으로 미군 요원이 함께 연합으로 구성된 상황에서 창설부대로 간주하여 임무수행능력을 검증평가하는 것은 무리가 따른다. 한국군 역시 일본 자위대에서 볼 수 없는 단일지휘체제하에서 전작권 전환이 이루어지기 때문에 지나치게 우려하는 것은 기우다. 오히려 과도하게 설정된 조건을 완전히 충족하는 데 집착하다보면 추동력을 상실하여 시간을 끌게 되고 한국 방위의 한국화는 멀어져 가게 될 것이다. 작전통제권은 대한민국의 고유 권한이다. 세계 군사력 6위이자 한미동맹 덕분에 국제적 수준으로 우리 군이 성장하고 북한과 대비 압도적 국력의 우위에 있는 대한민국이 조건을 갖추지 못하였다면, 어느 국가가 조건을 구비하였다고 볼 수 있을 것인가. (출처: According to Global Fire Power, an American institution that evaluates military power of various nations, South Korea ranked sixth and North Korea ranked 25th in the 2020 Military Strength Ranking, https://www.globalfirepower.com/https://www. globalfirepower.com/country-military-strength-detail.asp?country_id=south-korea, (검색일: 2020. 10. 16).)
비대칭 동맹에서 호혜적 대칭동맹으로 변환하는 전작권 전환이 던져주는 함의는 장중하다. 한국 국민의 자존감을 되살리고 한국군이 더욱 주도적으로 북한 위협을 관리할 수 있기 때문에 주한미군은 인도-태평양지역의 우발사태에 대처할 수 있는 주한미군의 전략적 유용성을 발휘할 수 있는 여건이 조성될 것이다. 가장 중요한 의미는 북한이 우리군을 경시하는 작태로부터 범접하지 못하는 강하고 용맹무쌍하면서 군사력을 운용할 수 있는 권한과 능력, 의지와 전략이 있는 국군으로 거듭난다는 것이다. (출처: 김정은 위원장이 트럼프 대통령에게 보낸 2019년 8월 5일자 서한: “한국군은 북한군과는 상대할 대상이 못된다.” Bob Woodward, Rage (New York: Simon & Schuster, 2020), p.173: As you mentioned at some point, we have a strong military without the need of special means, and the truth is that South Korean military is no match against my military.”)
4. 방위비
인식과 평가: 미 국방장관은 SCM 모두 발언에서 “방위비 부담이 미국 납세자에게 불공평하게 떨어져선 안 되고, 한반도에 미군의 안정적 주둔을 보장하기 위해 빠른 방위비분담금특별협정(SMA: Special Measures Agreement) 합의가 필요하며,” 공동성명에서도 “방위비 분담금이 조속히 합의에 이르지 못할 경우, 동맹의 준비태세에 지속적인 영향을 끼칠 수 있다”고 강조했다. 한미 양측은 “협정 공백이 한미동맹에 끼칠 영향을 고려하여, 방위비분담금 협상이 공평하고 공정하며, 상호 동의 가능한 수준에서 조속히 타결되어야 할 필요성“에 대해 공감하였다.
과제: 미 측은 현재 분담금 8억 4천 600만 달러(1조 389억 원)에서 53%를 인상한 13억 달러(1조 5,964억 원)를 요구하는 것으로 알려졌고, 우리는 최대 13% 증액된 9억 5,600만 달러(1조 955억 원)를 상한선으로 역제안한 상황으로 방위비 협상은 교착상태에 있다,
과도한 방위비 요구는 돈을 주고 거래하는 동맹으로 비화되어 신뢰와 가치동맹을 균열시킨다. 적정 방위비는 무엇보다 한국 안보의 기여도, 우리 재정 부담 능력, 안보 상황, 주한미군의 안정적 주둔 보장에 기준을 두고 책정되어야 한다. 방위비 분담의 범위와 항목, 원칙에 합의하고, 방위비 규모도 총액이 아닌 항목별 비용을 기준으로 산출해야 한다. 그리고 미군이 주둔하고 있는 일본이나 독일보다 한국이 동맹 기여도 높다는 것을 부각시킬 필요가 있다. 베트남전쟁 참전은 물론 이라크전쟁 파병은 이들 국가들과 차별화되며, 또한 GDP 대비 국방비 측면에서 한국이 2.5%, 일본이 0.9%, 독일 1.1%로서 한국이 훨씬 높다. 경제 규모와 주둔병력 대비 방위비 분담금을 고려할 때도 한국 주둔 미군 2만 8,500명에 1조 389억 원(8억 7,670만 달러), 일본 주둔 미군 5만 4,000명에 2조 599억 원(17억 3,830억 달러), 독일 주둔 미군 3만 6,000명 주둔에 방위비 9,441억 원(7억 3,830만 달러)이다. 이를 GDP대비 방위비 분담비율로 환산했을 때 한국은 0.053%, 일본은 0.043%, 독일은 0.019%로 한국이 가장 높다. 2008?2017년 미국산 무기 구매 측면에서도 사우디, 호주에 이어 한국이 3위로 지난 10년 동안 7조 600억 원, 67억 3,100만 달러로 이는 일본의 37억 6,000만 달러의 2배이다. 평택기지 이전 비용의 90%인 10억 9천 만 달러를 한국이 부담을 했다. 이는 미국 일자리 창출과 경제 활성화에 기여한다. 특히 주한미군의 성격이 북한 위협 대비 못지않게 인도-태평양지역의 우발사태에 대비하는 임무를 수행하고 있다면 오히려 미군이 우리에게 주둔비용을 지불해야 하는 상황이다. (출처: 정경영, 『피스 크리에이션- 한미동맹과 평화창출』(파주: 한울아카데미, 2020), pp.184-191.)
적정 방위비를 분담하는 대신 한국군 전력증강에 족쇄로 작용하고 있는 제한사항을 풀어야 한다. 이미 한미 미사일지침 개정을 통해 미사일의 고체연료 개발 제한을 폐지한 것처럼, 한미 군사과학기술 공동연구개발을 통한 기술이전, 나토형 핵공유, 핵재처리능력과 농축우라늄을 확보할 수 있도록 한미원자력협정 개정, 잠수함발사탄도미사일(SLBM: Submarine Launched Ballistic Missile) 위협에 대비하여 원자력 추진 잠수함 개발을 허용하는 등의 반대급부를 받아야 한다, 그 동안 방위비 인상폭이 평균 10%내외 증액이었던 것을 고려하여, 향후 적정 방위비는 1년에서 5년 유효기간으로 하면서 20%내외 선에서 합의하는 안을 검토할 수 있을 것이다.
주한미군의 28,500명의 현 수준은 미 국방수권법에 의거 유지되어야 한다. 북한의 비핵화가 이루어지지 않는 한 그리고 남북관계의 실질적인 평화프로세스가 진척되지 않은 상황에서 주한미군의 감축 또는 철수는 한반도의 긴장을 고조시키고, 북한으로 하여금 전면적 무력도발을 유인할 가능성을 배제할 수 없다,
5. 유엔사와 남북 군사적 신뢰구축
인식과 평가: 한미 국방장관은 유엔사의 정전협정 준수와 집행 역할을 재확인하였으며, 유엔사가 67년간 한반도의 평화와 안정에 기여해 왔고, 대한민국의 주권을 완전히 존중하는 가운데 그 임무와 과업을 수행하고 있음을 평가하였다. 서 장관은 북방한계선이 남북 간의 군사력을 분리하고 군사적 긴장을 예방하는 효과적 수단이었음에 주목하였다. 또한 미 국방장관은 군사적 신뢰구축 조치들이 한반도 평화정착에 중요하며, 유엔사가 한반도에서의 정전협정을 이행하고 신뢰구축 조치 실행에 중요한 역할을 하고 있음을 평가하였다. 서 장관은 정전협정과 유엔안보리결의안에 의거 유엔사에 부여된 권한과 책임을 지지한다는 점을 확인하였다,
과제: 유엔사는 북한의 실질적인 비핵화 진전시 남북한 간 군비통제를 추진할 때 이행 촉진자 역할을 수행해야 할 것이다. 유엔사가 남북교류협력 추진시 군사적으로 보장할 수 있도록 해야 할 것이다. 또한 전작권 전환시 정전시 정전협정 준수 및 집행 역할과 함께 북한 무력도발시 한국군의 자위권 행사를 존중해야 할 것이다. 유사시 전력제공(Force Provider) 역할을 수행하고 유엔사의 일원으로 파병되는 전투병력에 대해서는 전투작전 국면에서 미래연합사에 전술통제(Tactical Control)를 부여하는 등 전작권 전환 시 미래연합사와 유엔사의 지휘관계에 대해 합의해야 할 것이다. (출처: Kyung-young Chung, “Building a Peace Regime on the Korean Peninsula and the Future of UNC,” Korean Journal of Defense Analysis, Vol. 31, No.4 (Dec 2019).)
6. 미래 한미동맹의 군사비전
인식과 평가: 한미 국방장관은 한미동맹을 한반도와 동북아 평화와 안정의 핵심축(Linchpin)으로 상호보완적이고 미래지향적으로 지속 발전시켜 나가기로 하였다. 미래 한미동맹의 군사비전 연구를 근간으로 한미관계의 기반인 자유, 민주주의, 인권, 법치 등 공동의 가치와 미래 국방협력, 상호 신뢰 등을 더욱 증진시켜 나갈 것임에 인식을 함께하였다.
과제: 한반도 차원에서 한미동맹은 전쟁 억제 기능을 수행하면서 유사시 승리하여 자유민주 통일정부를 수립할 준비를 하면서 한반도 평화창출 기능을 수행하도록 해야 할 것이다. 동북아 역내에서 자연재해, 방역 등 인도적 지원 및 재난구조작전(HA&DR: Human Assistance & Disaster Relief Operations)에 참여하고, 항해 및 비행의 자유가 보장되며, 자유무역과 규범과 규칙에 기반한 국제질서가 유지될 수 있도록 하고, 해상교통로 보호 등 해양안보협력, WMD 확산방지, 인권과 빈곤퇴치, 평화유지작전에도 함께하는 동맹으로 발전되어야 할 것이다.
II. 가치와 신뢰동맹인 한미동맹은 한국 안보에 더없이 값진 자산
한미동맹은 일대 전략적 변환기에 있다. 전작권 전환은 국가안보의 기본틀이 바뀌는 것으로 국군통수권자 주관하에 군수뇌부, 국회 국방·재정위원장, 재향군인회·성우회장, 안보전문가 등이 참석하는 전작권 전환 추진 회의를 반기에 정례적으로 개최하여 국민적 차원, 범정부 차원, 군 차원, 국회 차원에서 준비해야 할 사항은 없는가를 확인해서 철저히 준비하여 전작권 전환을 추진해야 할 것이다. 전작권 전환이 이루어질 때 한국안보의 비정상을 정상화시키는 전환점이 될 것이다. 한국이 이 나라 안보를 스스로 책임지는 당당한 국가가 되었다는 데서 자부심과 결기가 용솟음칠 것이다. 또한 한미동맹은 경제 산업화, 정치 민주화에 이어 안보의 자립화까지 성취하는 동맹의 모델로 칭송받게 될 것이다.
한미동맹은 한국안보에 더없이 귀한 자산이다. 가치동맹이기도 한 한미동맹은 동맹국에 대해 상호 깊은 신뢰가 있을 때 동맹이 생명력을 발휘할 수 있다.
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